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融资平台“死不了”的体制原因

说句实话,没有人喜欢融资平台这类“落后”机构。国内的融资平台,资产质量普遍不好,资产负债率较高,主营业务不强,经营性业务收入过低,盈利能力较弱,高度依赖于借新还旧,债务风险很高,“市场化转型”难见成效,却常见因类金融业务和产业投资形成巨额损失。

2015年新预算法生效后,轰轰烈烈但很快消停的PPP运动,全面泛滥但效率不高的地方政府专项债券,债券市场起死回生的“城投信仰”,融资平台们顽强存在埋头挺住。去年以来外部发展与融资环境明显改善,近日国家发展改革委办公厅印发《县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引》,显示县级融资平台将重新杠起新型城镇化建设的大旗,成为践行“六保”和“六稳”的主力部队。

实际上,通过公共机构投资建设基础设施项目并提供公共服务,是全球绝大多数国家的主导模式,这是人类文明的共同成果。虽然各国的组织形式和运营方式存在明显差异,但这类公共机构通常隶属于各级政府。在日本,地方政府拥有大量从事基础设施投资和公共服务的平台类公司,例如地方公营企业、独立行政法人、地方公社、第三部门等。即使大量使用PPP 模式的英国和澳大利亚,也普遍存在代表政府实施项目发包和监管的项目实施机构。在新加坡,法定机构和政联企业是基础设施项目的主导性投资者,更是培养出吉宝、凯德、裕廊、腾飞等一批有国际影响力的龙头企业。

从深层次的城镇化投融资体制层面分析,融资平台长期存在且“剿而不灭”的原因包括但不限于:一是投入产出时间的错配,前期10-15年的集中高强度投资,需要在未来几十年甚至上百年才能逐步回收投资;二是局部与总体的错配,诸多市政基础设施项目本身缺乏经营性现金流量,但是有强大的外部性,可以支撑城市长期综合财力的增长;三是价值重估的错配,城市建设起步期土地等公共资源的价格很低,20-30年城市发展起来后则可以增长几十倍,远超过累积的资金成本;四是短借长投的错配,往往只能借到3年或5年的贷款,真正还清借款却是30年以后的事情。要解决这些方面的错配,目前只有融资平台才行,还找不到其他合适的主体和方式。

在国内,融资平台是地方政府的亲儿子,他们之间的关系是血缘关系。没有自家亲儿子发挥顶梁柱的作用,想完全依靠别人家的能干儿子或江湖上的野孩子,建设高质量的城镇化,完全没有可能。城市投资建设和运营管理,主要是本地事务,虽然可以在特定项目或特定时段,引进外来投资者提高运作水平。在我的视野范围内,还没有发现国际上有某个城市可以长期、全面依赖外来投资者提供基础设施及相关公共服务。

因为地方政府跟融资平台这种血缘关系的存在,地方政府跟融资平台不需要一单一单去算细账,可以算区域发展投入产出的大帐,算长达几十年、上百年的统账。只要融资平台能维持资金链不断,能维护好主流金融机构的信任与支持,则可以源源不断筹集巨额资金承担重大投资建设任务,为地方政府解决投融资体制中存在的上述几个方面的错配。

同样,只要地方政府手头有能用的公共资源,也应当毫无保留地用于给融资平台补血充电,因为融资平台赚的每一分钱都属于地方政府。特别是那些当前价值低估的有经营性潜力的核心资产,更应该全面注入融资平台,作为融资平台实现持续发展、承担本区域城镇化主导责任的物质基础和战略性资源。

在当前的财税管理体制下,处于城市化建设起步期和快速发展期的地方政府,只能依托融资平台承担资金筹集职责。只有牢牢地依托政府信用和公共资源,融资平台才有生存基础。同样,只有利用好融资平台和土地资源两个轮子,在当前的财力约束和融资约束下,地方政府才能落实城市建设长远规划与目标。

但是,国内大部分地方政府对城镇化的发展周期和基本规律认识不够,亟需借鉴国内外先进经验,切实提高地方政府利用公共资源和融资平台的效能。实际上,只要能够借鉴国内先进城市的可复制、可推广的成功及成熟经验,切实提高各方面的底线水平,并不要求很高超的专业技能和运作水平,所能带来的综合效益就会高很多。

 

融资平台的有效整合

目前国内各地存在数量很多、资产规模小、可运作资源少、治理结构不规范、综合能力弱、从未公开发行债券的低水平融资平台。这是欠发达地区金融意识落后、市场运作能力弱、地方政府公共治理能力差等因素的突出体现,其中的绝大部分可能且应当被淘汰或撤并。但是,绝对不能简单因为存在数量众多的弱平台,而否定融资平台存在的重要性和必要性。

为此,各地需要借鉴国内先进城市的经验,合并整合现有融资平台及相关国有企业,打造资产规模更大、资产质量更实、资产负债率更低、主营业务板块清晰、主营收入充足、营业利润较好、偿债能力更强、信用资质更优的政府投资公司。要完成这项改革,需要地方政府党政主要领导亲自牵头、协调和推动。

2017年5月2日,济南市将济南旧城开发投资集团、济南城市建设调整集团合并组建城市投资集团,主要负责筹集、管理城市建设资金,投资城市基础设施及配套项目建设等,城市水、气、暖等资本和现金流纳入该平台统一运营。将济南西城投资开发集团、济南滨河新区建设投资集团合并组建城市建设集团,负责城市开发、建设与经营,以建安和市政、城建路桥为主业。改革后,投融资平台划归济南市国资委统一监管,同时机关事业单位的经营性资产与原单位脱钩,政府部门直管企业与主管部门脱钩,按性质分别注入或整合到新建投融资平台。政府部门不再直接管理企业。

2019年9月,长沙市将两家AAA级的市城建投集团、先导投资控股集团合并组建城市发展集团。联合重组完成后,城发集团总资产超2000亿元,主要履行“三城两投”(城市建设、城市运营、城市更新、产业投资、金融投资)等功能,成为长沙城市发展的中坚力量和主力军。

2019年9月,县级市仪征市将原建发公司及住建局、水利局等6家主管单位计49家企业,整合成总资产达450多亿元的仪征市城市发展投资控股集团有限公司。集团公司下设四大全资子公司:仪征市建设发展有限公司、仪征市城市运营管理有限公司、仪征市水交投资有限公司、仪征市金融投资有限公司。集团体系内的企业55家,包括开发企业10家,施工企业9家,商贸服务企业14家,运输企业6家,其他企业16家。主要负责市政府授权范围内的国有资产经营;房地产开发、保障性住房建设、金融贸易;城市基础设施投资建设和运营管理等工作。

各地政府有必要借鉴济南、长沙、仪征等地经验,由地方党政主要领导亲自牵头、协调和推动,尽快合并整合过度分散的融资平台、国有资产、公共资源和人力资源,聚焦培育1-2家综合能力强的政府投资公司,承担重大项目的牵头、组织和兜底责任。

 

政府投资公司的核心能力

各地整合资源新组建的政府投资公司,是资产规模巨大、业务板块较多、组织机构复杂的大型企业集团,在本区域发挥重大基础设施项目投资建设运营主体、重大城镇化项目综合性投资开发运营主体和公共资源整合运营主体三大主体作用。基于定位和职责,需要着力进行能力建设,包括但不限于七个方面的核心能力:

一是协调整合公共资源能力。加强与各级政府及相关部门沟通并取得支持,通过政府直接授予、招拍挂等方式,整合土地、政策、规划、存量资产、特许经营权等核心资源,解决公共资源分布散乱、多头管理、效率很低的痼疾,实现区域内现有公共资源的全面整合运作。

二是重大项目储备策划能力。根据本区域发展规划和公司发展战略,积极培育项目投资机会,提出项目构思、项目定义和边界条件,全面策划需要实施的重大工程和项目,高质量推进项目前期工作及相关评审与报批,为区域可持续和高质量发展储备重大优质项目。

三是项目全生命周期管理能力。对将要实施的重大工程与项目实行全生命周期的统筹管理,将长期割裂的决策阶段的项目开发与设计、实施阶段的项目投资与建设、运营阶段的运营维护及资产管理进行集成管理,实现项目全生命周期优化管理的目标。

四是较低综合成本融资能力。熟悉投融资政策、财政政策、金融监管政策,把握主流金融机构的融资条件和合规风控要求,熟悉主要金融产品的利用路径,密切跟踪金融市场的动态变化。根据政策释放的有利信号,利用金融市场不时出现的较好融资机会,及时调整融资策略,组合运用多元化的低成本融资渠道和融资工具。

五是高效主动管理资金能力。综合性政府投资公司,同时投资建设的重大项目可能高达数百个,下属各层次子公司可能达到三位数。应当建立资金集中管理制度,建立完善的资金调度机制,实现庞大体系内部的资金高效管理,显著降低公司的资金成本。

六是资产管理与资本运作能力。整合后的政府投资公司,需要对散乱的资产进行归类培育,对价值低估的资产进行价值挖掘,持续提高资产的经营效益和市场价值。灵活运用混改、股权转让、资产转让、IPO、ABS、类REITs、REITs等方式,做到因地制宜、因时而变、因势而用。   

七是招商引资与外部合作能力。政府投资公司要做到有所为有所不为,通过主动招商引资、广泛联合国内外一流机构高水平实施具体市场化项目。持续提升主动发牌、借势招引、造势成势、联动招商、亲商聚商的能力,构建参与区域经济社会发展的共同体和生态圈。

 

政府投资公司与PPP模式

PPP模式如果运用适当,通过引进有资源、有能力、有诚意的高水平外来投资者,进而引进先进技术和管理经验,有望实现物有所值理念基础上的效率提升,缓解地方政府的集中投资压力。需要指出,PPP模式主要适合投资规模较大、边界条件清晰、高水平投资者较多的特定项目,并不具有普遍适用性。从国内情况看,地方政府如果想真正做好PPP项目,需要切实发挥好政府投资公司的作用。

一是作为项目实施机构。目前地方政府通常指定某政府部门作为实施主体,但政府部门普遍人手紧张且专业能力不足,往往过度依赖咨询机构。大多数咨询机构缺乏足够专业能力和投入意愿,不能根据项目实际情况量身定制具体实施方案,只是派年资很轻的专业人员简单地套模板,造成大多数项目的合作机制设置和合同条款编制存在严重缺陷,项目失败实为必然。如果让在基础设施领域有足够经验、诸多专业人员的政府投资公司牵头,可以督促咨询机构提升工作质量,从而提升PPP项目的实施效果。虽然政府投资公司不能签署PPP合同,但完全可以承担各方面的前期准备工作,由地方政府或相关政府部门审核同意后签约即可。

二是作为交易支撑主体。政府投资公司既可以作为政府出资代表,也可以成为社会资本联合体的成员,从而支撑项目交易结构的构建。比如,2015年实施的徐州地铁2号线PPP项目,徐州市轨道公司作为政府出资代表,徐州国盛投资有限公司与中国铁建共同组成联合体参与投标,在约定期限内通过增减资的方式,让中国铁建的投资能够有序可控退出。

三是作为监管执行机构。当前,地方政府普遍把PPP项目的合同管理和规制监管这类特别专业的工作,交给某政府部门某个处室的某位干部负责。进入项目执行阶段后,由于经费的限制,往往缺乏专业咨询机构的支持,普遍存在专业能力不足、合同责任履行不到位、规制与监管难以落实等严重问题,目前大力推广的所谓绩效考核普遍流于形式。实际上,如果将合同管理和规制监管工作交给能力强的政府投资公司,效果会好很多。

四是作为风险处置机构。国际上看,PPP合同能够真正顺利履行到期的比例并不高。2014年以来国内这轮PPP运动中落地的项目,普遍存在政府缺乏履约能力、社会资本看重短期施工利润、运作流程不规范、合作合同不完善、融资难以落实等问题,预计进入执行阶段后,项目失败比例会特别高。由能力强的政府投资公司代表政府接管失败项目,组织专业力量处理历史遗留问题,可以有效提高处置效率,降低政府方实际损失。

另外,发达地区的强政府投资公司应当“走出去”服务全国,成为PPP等市场化项目的社会资本和市政公用行业的并购整合主体。它们在本地已经有几十年的经验积累,是国内少有的具有综合能力优势的潜在投资运营商。首创股份、城投环境这类脱胎于融资平台的市场机构,作为先行者已经取得了较大成功。如果有更多的强政府投资公司的专业子公司走出所在城市,服务于更广阔的地域,将有可能推动PPP模式的行稳致远。

近期,国家发展改革委和中国证监会联合启动公募REITs试点。试点工作如能取得成功,随后完善有关法规政策和支持措施,将有效支持重资产投资主体走向轻资产经营模式,支持具备综合能力优势的强主体并购较弱的同行,是助力行业领先企业“强者更强”的重要推手,有利于提高基础设施行业的总体运营效率,助力转型成功的政府投资公司服务全国。

 

地方政府的支持和管控

政府投资公司集重大项目和公共资源于一身,具有不可替代的系统重要性,其运作的规范性、专业性和有效性,对区域经济社会发展全局特别重要。政府投资公司集团层面,属于公共机构,不能转变为“市场主体”,无法在集团层面实行混改、引进外地投资者等股权多元化改革。政府投资公司的下属子公司,应当成为主营业务清晰的市场主体。

地方政府应当借鉴国内外先进经验,为政府投资公司建立规范的法规保障、治理结构、决策机制和管控机制,作为公共机构纳入预算、审计和监察体系。厚爱严管,既要让公司有发挥积极性主动干事业的弹性空间,又要确保公司规范运作和干部健康成长。

政府投资公司要承担重任,需要地方党委和政府主要领导的宏观谋划、协调资源和明确支持。地方政府应当按政府投资公司的核心能力要求配强管理团队,构建基于能力素质和经营绩效的有市场竞争力的薪酬激励机制。需要打通政府投资公司与党政部门领导干部交流的机制和通道,建立有吸引力的薪酬激励制度,确保干部队伍有干事业的主动性、积极性和健康成长,将政府投资公司培育成人才高地和干部培养基地。政府投资公司负责人的能力要求,比同级别的政府主要部门负责人的要求要高很多,综合素质和干事能力突出的能员干吏,才适合转岗担任融资平台负责人。

在日常工作中,各委办局、事业单位、国有企业等兄弟单位需要统一思想,找准定位,主动支持和配合政府投资公司发挥主力军作用。实现统一思想一盘棋运作的局面,确保政府投资公司能强动力、高效率、无摩擦地运行,实现新基建和城镇化伟大事业的高质量发展。

总之,因地制宜、实事求是、积极稳妥地推进城镇化投融资体制改革和机制创新,将融资平台从地方政府的“融资SPV”转型为综合能力强的“政府投资公司”,承担区域内基础设施和综合性片区开发项目的牵头、组织和兜底作用,是地方政府推进高质量城镇化建设的必由之路和当务之急。

政府投资公司需要规范发展,充分发挥政治优势、体制优势和融资优势,通过有效投资形成核心资产,培育可持续的投融资能力和发展能力。对于自身能力与资源尚存在不足的诸多市场竞争性领域,政府投资公司应当主动跟各类有资源和能力优势的市场主体合作,提高项目的投资运营水平。需要强调,融资平台不宜简单地把自己转变为市场主体,不宜因耗费公共资源参与市场竞争性业务赚点小钱,而放弃其作为政府投资公司的重要使命和担当。

2020年09月01日

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