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在中国经济社会发展的宏伟历史进程中,2020年是全面建成小康社会之年和“十三五”规划收官之年。站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上,谋篇的战略部署中实现城投“十四五”期间治理体制市场化转型,混合所有制改革便成为其关键之举。

混合所有制改革在各种试点企业积极开展。城投作为特殊类型的国有企业,在我国经济发展中担当着重要作用。城投通过混合所有制改革引进多种性质的经济主体,建立科学的法人治理结构和高效的经营管理杋制,通过员工持股、职业经理人选拔等现代化企业管理模式,建立有效的考核奖惩机制,实现治理体制市场化转型,从根本上提高了城投的市场化程度。


一、城投混改具体措施

1、完善顶层设计,明确改革目的

混合所有制改革的关键不是“混”而是“改”,“混”只是“改”的前提和途径。通过混合所有制改革将市场机制真正地引进来,真正地增强企业活力,才能实现改革的目标。

十八届三中全会明确积极发展混合所有制经济以来,中央全面深化改革委员会办公室提出了混合所有制改革的总体要求,国资委等有关部门又陆续出台了系列改革配套文件,形成了混合所有制改革总体的规划设计。随着改革的推进,规划设计也需要不断地完善改进,相关配套文件也需要不断地制定出台,各地城投等国有企业作为改革的责任主体和实施主体,在上层初步设计的指导下,也需要不断地拟定和优化本企业的具体改革方案,实现改革的不断深化。

2、完善监管体系,防止资产流失

混合所有制改革的过程中,需要完善国有资本监督管理体系,加强国资监管部门、企业和社会对对国有资本的监督管理作用,最大限度降低国有资产流失。

目前,国资监管、国有资本授权经营体制处于由传统的“国资委-国有企业”两层结构向“国资委-国有资本投资运营公司-混合所有制企业”三层结构的过渡阶段。国资监管部门要加快由“管人、管事、管资产”向“管资本”的职能转变,调整优化监管职能和方式,更多地体现沟通、协调、支持等服务性功能,依法放权,管该管的,决不越位,将企业的自主经营决策权归还于企业。监管部门要根据改革的需要创新监管的手段和方式,提高监管的科学性和有效性。要加大国有资本投资运营公司的试点范围,将国有资本投资运营公司作为管资本的重要方面,强化管理层及经营团队的经营责仼和工作热情,发挥监事会、审计、纪检、法律、财务等部门的监管作用。

3、完善法人治理结构

混合所有制企业想真正发挥多元化股权的优势,就必须建立现代企业制度形成真正有效的法人治理结构首先,要确保董事会决策的独立性、科学性和专业性,最大限度发挥混合所有制企业董事会的作用。要政企分开,厘清和政府和企业的关系,减少政府对企业经营管理的行政干预,确保董事会决策权的独立性。

董事会的组成要体现股权结构的多元化,代表国有资本利益的董事、代表外部资本利益的董事、代表持股给员工利益的员工董事、代表中小股东利益的独立董事要实现内部制衡。对董事会充分赋权,将重大决策、选人用人、薪酬分配的职权赋予董事会。建立科学的董事选聘制度,发挥中小股东共冋提名独立董事的积极性。要完善国有资本股东和其委派董事的考核机制。重视独立董事的作用。其次,监事会成员要能够真正代表出资者和员工利益,积极负责且具备行使监督权的行为能力;完善监事会的结构,除国有股股东派出的监事和职工监事外,增加外部股东监事派驻权,加大监事会对董事会及经营层的监督力度。再次,建立职业经理人制度,完善绩效考核机制,提高职业经理人的积极性,赋予职业经理人经营管理决策权。第四,充分调动员工积极性。在员工持股试点企业科学推进员工持股,调动核心员工的工作积极性。在企业中建立科学的薪酬制度、绩效考核制度和职级晋升制度,强化全员绩效管理,最大限度激发混合所有制企业的员工的工作积极性。

4、建立严格的产权保护制度

产权保护制度是实现经济可持续发展的重要保障,也是国家法制化程度高低的体现。产权制度完善,不仅可以实现资源的优化配置,也可以充分调动各类资本参与发展混合所有制改革的积极性。

要建立严格的产权保护制度,制定和完善产权保护的一系列法律规则,对产权的占有、使用、收益、处分建立完整的保护制度,切实保护混合所有制企业中各种资本所有者的产权权益。同时,严厉打击各种违反产权保护法律法规的行为,绝不姑息;保持执法过程中的公正公平,对于各种所有制经济的产权和合法权益给予同等的法律保护。

5、加大有效对接资本市场的力度

城投及其子公司上市对接资本市场是深化混合所有制改革的必要步骤。城投通过上市可以深化法人治理机构改革,加强资本和要素的持续性流动,强化公众对城投的监督,实现城投的发展壮大。各级监管部门要对城投进行全面梳理,鼓励达到上市标准的城投或其子公司通过上市引入非国有资本;对于未达到上市标准的,可以先引入战略投资者混改,使企业不断发展壮大,待条件成熟时完成上市。

如果城投旗下已有上市企业,但业绩不佳,可以将上市公司的低效资产置出,将优质的资产置入,同时在资本市场上进行融资,引入战略投资者;如城投旗下无上市企业,也没有可以在短期内实现上市的企业,可以将优质资产注入外部股东控股的上市公司,增强国有资本活力,实现国有资本的市场化发展。

二、混改实现城投治理体制机制优化升级

混合所有制改革能够优化资源配置,有助于企业建立有效的公司治理结构,提高城投的经营效率。但是处于不同阶段的城投采取的改革模式、实现路径、治理结构会有所不同,不同城投的混合所有制改革效果也存在差异。

1、改革模式与实现路径

主业较为集中、经营状况不好、市场竞争激烈的城投更适合采取从上至下的改革模式,改革效果更为彻底。业务种类繁杂、经营情况良好、具有一定市场垄断地位的城投更适合采取从下至上的改革模式,通过资产专业化重组与结构调整,形成“倒逼机制”和“示范效应”,实现整体的改革和发展;但釆用这种模式,集团层面应对监管机制进行改革,将关键经营权下放给专业化平台,扫清改革障碍。

符合上市条件的企业首选上市作为混改路径,不符合上市条件的企业可以选择其他路径,待以后条件成熟时再选择上市。混改可以同时选择多种路径实现同一层级的国有资本的联合以及不同层级的国有资本、集体资本的联合也是混改,同样可以实现改革目标。

2、公司治理结构

混改后企业的股权结构不能单纯关注国有控股与否,真正应该关注的是能否形成有效制衡的股权结构。关系国家安全和国计民生行业的企业,必须保持国有控股,但不应该“一股独大”。充分竞争行业的企业,可以适当提高非国有资本的持股比例,最大程度发挥非国有资本的优势。要充分保障非国有股东的话语权,非国有资本在董事会中的席位应超过三分之一,对于持股比例较少的非国有股东,可以通过派观察员列席董事会的方式参与企业经营管理决策。

三、结语

混合所有制改革能够改善企业的治理结构、增强企业的市场竞争力、提升企业的创新能力,从而提高城投的经营效率。城投在“十四五”稳健高效发展,促进经济发展,推动城市进步,为实现第二个百年奋斗目标打下坚实基础。


2020年03月16日

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