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城投而言,“十四五”规划不仅是“十三五”的传承,而是对发展战略的一次重构,一次再出发。在这纷繁的世界中,城投应如何把握新时代特点,共谋发展?要全面理解这一问题,还是要回归城投的根本属性——“服务城市发展、促进城市发展”,以市场化为核心的结构性改革既是本轮城市转型的根本特征,也是城投“十四五”规划编制与转型发展的根本动力,所以,前探发展趋势,厘清发展层次,探究价值取向,已势在必行。

一、城市转型的新周期

2019年12月10日-12日,中央经济工作会议召开,提出“全面做好‘六稳’工作”“推动高质量发展”“切实增加有效投资”。2020年1月19日国家发改委新闻发言人在宏观经济运行情况发布会上表示,2020年要发挥投资关键作用,落实补短板、稳投资各项重点工作任务。事实上,这与城市转型发展的一般规律相契合,由于处于工业化、城市化中后期,传统的依托土地进行低成本开发的城市扩张战略已难以为继,地方经济要在下行压力加大的背景下稳增长,在我们看来,以市场化为导向,增加有效投资、提高投资回报率,推动结构性改革工作,则尤为重要,这也有利于城市实现向高质量发展阶段的转型。具体表现在:

注:固定资产投资对经济增长的贡献率计算方法为固定资本形成总额增量与支出法国内生产总值增量的比值。数据来源国家统计局。

首先,从城市空间结构来看,根据总书记在《求是》上发表的《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》,主要表现为从“区域均衡发展”向以中心城市和城市群为主要增长动力形态的区域协调发展战略转变。在新形势下,城市基建投资也将顺势而为,呈现出新的特点。一是倾向于城市群或中心城市之间的互联互通项目,如“一带一路”倡议下开放城市格局、我国三大湾区的建设、京津冀、长三角、珠三角、成渝、山东半岛等19个城市群的推进完善;二是集中于大城市大都市圈内部以轨交为主导的基建项目建设,以“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”为主要目的,包括逐步崛起的中西部核心城市成都、重庆、西安、武汉、长沙、郑州等;常住人口大幅增长的重点城市广州、深圳、杭州等;三是过去几年通过PSL形成的对三四线城市造成资源集中的基建刺激类项目,因与城市化发展的内在趋势逻辑相背离,而不可持续。

注:固定资产投资对经济增长的贡献率计算方法为固定资本形成总额增量与支出法国内生产总值增量的比值。数据来源国家统计局。

其次,从城市产业领域来看,由于土地资源日益稀缺,城市开发已由增量扩张时代进入存量开发时代,城市开发领域或产业由于区域发展的差异性出现分化。一是城市更新、城市民生服务提升类(文化、医疗、教育、体育)项目成为大城市或中心城市开发的重点。目前,北京、上海、广东、深圳等大城市均在积极推进城市更新建设,颁布了系列相关政策,如广东省《关于推进“三旧”改造促进节约用地的若干意见》、《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》、《深圳市城市更新办法实施细则》;二是新基建项目正在逐渐成为经济新动力的主要方向,如现阶段投资潜力巨大的5G、人工智能、工业互联网、物联网等。不过这些具有前瞻性项目的推进要以“有效性”为核心指导,注意把握两点:一方面要与城市总体规划之间的衔接,如发展规划与空间规划等;另一方面要与释放的区域市场信号相契合。

最后,从城市资本主体来看,在新一轮投融资体制改革与国资国企改革叠加的影响下,城市资本主体层发生了深刻变化,由传统的单兵作战式发展向整合联盟式发展转变。一是在传统的基建、房产领域,如片区综合开发等,更多地强调央地合作以及平台式发展的方式推进,以提高效率;二是对逐步放开的七大垄断性领域,如电力、铁路、石油、天然气、民航、军工、电信等,更加强化国有资本与非公资本之间的融合发展,借助混合所有制经济的方式推进,转换经营机制,提升竞争力;三是对战略新兴领域,如新材料、新能源、节能环保、生物医药等,则更多的是通过国有资本结构调整基金、产业投资基金等方式推进,在借助杠杆效应加大国有资本投资力度的同时,发挥国有资本引导和带动作用;四是对部分专项领域,如文旅、教育、体育等,由于可获得的存量资产在减少,而获得成本却在增加,更加强调以盈利为目的的专业运营方式推进。

 

二、城投“十四五”的重构

城市转型的新趋势、新周期,对城投“十四五”规划的编制提出了新的要求,后者不能简单地传承“十三五”规划,而是要根据各城市的发展特点及条件,重构发展逻辑,走优化发展的路子。

第一,尊重规律,找准发展级次。这主要是解决规划定位及衔接问题。城投的“十四五”规划编制,并不是孤立存在的,要注意发展的级次性,这是客观约束。一是在纵向上,要遵从上位规划,如城市发展规划、区域的国资布局及结构调整规划,另外,还要与集团公司总体发展规划相协同,如二级公司作为资产经营层,规划编制要在符合一级公司规划的前提下适当突破;二是在横向上,要注意与同位规划的协调性,如京津冀城市群中处于同位次发展的城投,除了上述因素外,还要重点考虑规划涉及业务板块的协调性与互补性。

第二,发挥比较优势,注重融合发展。这主要是解决规划内容的可行性及必要性问题。由于过去城投的业务布局在一开始并不是主动规划形成的,而是通过行政划转,“转任务为业务”来实现的,在新形势下,如何主动作为,谋划业务发展,则是其在规划编制中亟需补短板的关键环节。对此,我们认为城投“十四五”规划的编制,本质在于解决两个问题,一是规划的吸引力,即在符合城市转型内在规律下,企业发展哪些业务板块更具有潜力。建议可通过区域的产城融合情况,厘清与谋划城投的业务边界及或具备发展潜力的板块;二是规划的可行性,即城投需要具备哪些能力或竞争优势或独特的资源禀赋,才能保障规划的顺利实施。建议可通过公司的产融结合情况,如资本运作能力等,判断与识别城投规划实施的有效性,并基于此,因企施策。

第三,做好专项或应急预案,防范不确性风险。这主要是解决规划的保障实施问题。由于我国当前正处于转变发展方式、“结构性、体制性、周期性问题相互交织”的时期,规划编制过程中面临的不确性较强,因此,我们建议城投在科学制定“十四五”规划的同时,还要同步推进相关专项规划,如业务发展中的对外投资专项规划,以加强对外投资工作的整体的统筹性,提高风险防控能力。

2020年02月21日

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