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投的重要职能之一就是投融资,其发展受到财税、金融等政策和外部环境的影响,所以思考城投“十四五”期间的发展战略,一个重要课题就是对未来五年的投融资形势进行研判,外观大势、内谋全局,才能做出准确的战略定位与选择。本文通过分析“十四五”期间投融资环境的变化和影响,提出城投战略布局的三个转变和相应建议,探讨城投的未来发展规划。

 

一、城投“十四五”期间面临的投融资形势

 

1、投融资体制及财税改革的影响

以城投为代表的各类融资平台公司的诞生,根源在于地方政府财权与事权的不匹配,在地方政府谋求发展的强烈愿望下,资金缺口导致的融资需求,使城投充当了一定意义上“准地方债”的角色。在过去快速城镇化过程中,基础设施建设缺乏有效的资金筹措渠道,各地纷纷成立融资平台公司,主要承担融资职能,这仍是很多城投现在的第一要务。但要看到,最近几年这一背景发生了重大变化,一是2014年以来发布的国发18号文、43号文等,切断了融资平台的政府融资职能,逐步确立其市场化投融资主体和国有企业法人主体的地位,从资金、人员上逐步实现政企分离;二是预算法修改,确立了以政府债券(包括一般债券和专项债)为主体的地方政府举债融资机制,开明渠、堵暗道,严格管控政府隐性债务,建立真正的地方债体系。

“十四五”期间,深化投融资体制改革和财税改革料将加速。从地方政府的资金来源端看,其主要自于税收、土地出让、地方债、国有资本经营收益几个渠道。未来五年,权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系将逐步建立,地方税体系逐步健全,土地出让比过去将稳中有降,地方债中一般债券逐步达到限额,专项债仍有发力空间,国有资本经营收益目前来看比例较小。从地方政府资金需求端看,《政府投资条例》明确了政府投资资金方向,重点投向不能有效配置资源的公共服务、基础设施等领域,以非经营性项目为主,进行直接投资,少量经营性项目可以资本金等方式参与,建立严格统一、公开透明的全国项目库,从项目源头上减少地方政府融资冲动。

我们预判上述情况对城投的影响主要有两点一是从底层逻辑上产生深刻影响,政府投融资的资金端稳步增加,需求端管控,资金缺口逐步收窄,顶层设计没那么快一步到位但已在路上,有很强的信号作用,促使城投职能和价值发生变化,投融资工作的战略方向从“融资端”向“投资端”转变;二是项目投融资模式重构,运作方式转变,都致使需要调整投融资工作的重点。

2、金融环境影响

首先,预判未来五年面临的仍是严监管的金融环境。一是规范间接融资,鼓励债权市场直接融资,城投的区域分化和信用分化将越来越明显,资源不断向优质城投倾斜;二是资管新规全面实施后,在打破刚兑、规范资金池、减少通道业务的监管思路下,城投“非标”融资受限,部分地区城投“非标”产品发生风险情况将会增多,再融资的压力加大;三是政信类业务的门槛相应提高,且风险关注点也从此前的“隐形兜底”逐步走向对城投主体信用的审视,不仅关注地方政府支持,更加注重城投自身信用品质。因此,提升信用等级和增加直接融资比重,是“十四五”期间城投的重点。

其次,资本市场改革,利好城投的权益性融资,布局资本市场是城投“十四五”期间的新方向。2019年证监会“深改12条”发布,标志着资本市场改革再起航,注册制的推进、创业板和新三板改革、区域性股权市场创新、再融资新规落地、产品创新等一系列变化,为城投参与资本市场提供了广阔空间。

 

二、新形势下城投投融资战略三大转变

 

1、战略方向转变

随着投融资形势的变化,城投战略方向从“融资端”向“投资端”转变(如图1),职能定位转变为“国有资本投资、运营公司”。过去投资项目来自外部,政府确定项目和融资需求,城投主要在融资端发力,下一阶段城投的指令性项目减少,自主性项目增加,市场化水平提升,转向投资驱动的内生式发展。

从投资方向上看,城投要结合所在区域的城市发展水平,确定投资领域,具体可以参照南京卓远“城市发展三阶段”的划分模型(如图2)。根据城市和区域产业发展要求,既考虑投资的收益性,又要考虑一定的公益性和带动性,做好项目全生命周期的谋划,这是向投资端转型的难点所在。自主性项目投资是下一阶段的重点,权益性投资是新的方向。

2、运作模式转变

投资端上,一是政府投资项目库里的指令性项目,《政府投资条例》要求企业不得垫资建设,不允许为该类项目融资,主要以代建和施工方式承接,城投以往的很多运作方式未来政策上不再可行;二是自主性项目的增加,要求城投加强对这类项目的专业化运作能力,对于此次疫情暴露出的城市公共服务领域的短板,也是城投“补短板”的方向,另外,股权投资、并购重组和产业基金等方面将会出现快速发展,城投需要进行提前布局和储备;三是政府项目库以外的指令性项目,需要进行模式创新、机制创新,对城投项目运作中的创新能力提出了更高要求。

融资端上,着力优化融资结构,增加直接融资比重,提升信用等级,减少期限错配,增强投融资运作能力。调结构,降成本,减少“1对1”模式的银行贷款及间接融资比重,提高“1对N”模式的企业债、公司债、中期票据、资产证券化等直接融资比重,开展权益性融资,不断丰富融资渠道。通过财务和业务两方面,提升公司信用等级,获得资本市场认可。(注:关于澳门威斯尼人app下载信用等级提升,请关注“南京卓远”公众号后续文章《城投主体信用提升全攻略》)。

 

3、管理方式转变

为配合以上战略方向和运作模式的转变,城投管理方式也要进行转变。首先,地方政府需要对城投从“管资产”向“管资本”转变,按照地方政府国有资本投资、运营公司的定位,梳理城投与政府的关系及管理权限(注:关于城投和政府管理权限的划分,请关注“南京卓远”公众号后续文章《政府和澳门威斯尼人app下载三大关系梳理》),优化公司治理结构,加强董事会建设,推进科学决策;其次,为实现战略转型的落地,提升投融资工作要求,城投需要实现人力资源管理的转变,改变政府部门化或事业单位化人力资源管理方式,解决人才发展中的束缚和问题,引入和培养一批金融、产业、法律等各方面的专业人才,并建立配套的薪酬、考核体系,优秀的团队是企业战略转型的重要保障之一。

2020年02月19日

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