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                来源:李永生 编辑

    当前,我国有近一万家政府投融资平台。“理顺婆媳关系、父子分灶吃饭、实现政企分开”,这是2016年后我国地方政府和平台公司要共同面对的难题,也是城市建设投资重新定位与政府关系的契机。它不仅会提升中国城镇基础设施建设的速度和质量,也将加快迎来我国城市建设投资继2005年探索发现、2010年野蛮生长后的第三次发展浪潮。

  两次发展奠定转型基础

  我国城市建设投资的第一次发展浪潮,是从1998年国家开发银行重点支持芜湖市设立城市建设投融资平台开始。经过六、七年的探索和实践,不仅国家开发性金融迎来了在更多地区、更大范围内介入城市基础设施项目融资的机会,而且不少地方政府开始利用平台对接国家资金,推进城市基础设施建设和探索政府投融资体制改革。2005年前后,不同名目的政府投资公司应运而生。不少地方通过成立不同类型的政府投融资平台进行融资和建设,加快了本地区基础设施的投入和城镇化进程。短短几年间,在全国范围内催生2000多家从事不同业务、组建方式各异的平台公司,并开始进行大量的融资和城市投资。

  2008年,为应对国际金融危机,国家实施了“四万亿”的投资拉动计划。中央政府积极鼓励地方政府成立各类投融资平台,进行大规模的融资和建设,以抵消经济乏力的影响。中央的号召激起了地方政府融资的新冲动。地方政府利用大量的国有资产和土地利用,通过新设和注入的方式,新成立了一大批平台公司。到2010年末,全国地方政府融资平台数量已达8700多家,这形成了我国城投的第二次发展浪潮。但由于当时对此类公司缺乏相应的管理,使大量低效资产甚至虚构资产进入了平台公司,导致平台公司资产质量差、数量多等遗留问题仍未解决。平台公司的野蛮生长和融资活动的无序开展,为政府项目持续融资埋下了不少隐患。比如,地方政府对土地的运作更加依赖,出现了许多不规范、不合理的现象。

  如何处理好城市建设投入和平台公司发展相互协调的关系,实现政府债务运行合理、平台发展健康持续,这一现实问题摆到了不少地方政府面前。当时,澳门威斯尼人app下载主要有两条可持续发展的思路:一条是以实业为突破口,积极拓展产业链和价值链,建设一条由大变强的转型道路;另一条是整合国有资产和城市资源,尤其是当地的城建资产,实现城市国有资产的集约化和规模化经营,从而增强城投的影响力和带动力。

  体制与平台改革仍任重道远

  针对城投行业面临的新形势,陆续出台的文件如《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43 号)、2015年新《预算法》等都对我国地方投融资改革具有重要意义。尤其是中央22号文《关于深化国有企业改革的指导意见》,为全国澳门威斯尼人app下载的发展转型提出了明确的方向,也为城投发展创造了良好的机遇。目前正是全面落实改革文件精神,实现城投体制新老更替的关键时期。

  43号文提出以规范地方政府性债务管理为目标,明确要求剥离平台的政府融资职能。文件一方面对当前规范地方政府融资行为,促进地方债券融资体系的建立起到了积极作用;但另一方面,由于投融资平台融资行为的规范以及政府投融资平台公司的市场化转型,都将现有的平台公司推上了生死存亡的关口。

  政府投融资平台公司以后将不可避免地依据国资国企深化改革的要求,迎来转型与分化,同时在政府和社会资本合作(以下简称PPP)方面也同样迎来很大的发展机遇。当前,PPP热已经蔓延到政府投资的各个领域。平台公司如果不参与进去,迟早会被市场淘汰。因此,平台公司应当积极介入,并利用自身资源,开拓多元投资领域。在公共服务、城市停车场、综合管廊、养老产业和战略性新兴产业等多个领域发挥作用。同时,也要未雨绸缪,在深化国企改革的精神指导下,适时组建国有资本投资运营平台,推进在城市建设和运营方面的分业经营、分类管理。

  本世纪初,我国便开始推进城投平台建设和政府投融资改革,历经打造政府性融资平台,以及清理整顿投融资平台和规范融资行为等阶段。发展至今,城投行业已经历了两次大的发展浪潮,现正迎接战略转型和持续发展的第三次浪潮的到来。实现城投平台的发展转型,不能因短视、借机筹钱,而忽视发展,透支未来。政府投融资体制和投融资平台的改革任重道远,地方政府必须从长计议,推动城投转型才是万全之计。

     (作者丁伯康系中国现代集团总裁、中国城投网首席经济学家 )

                       

2015年10月26日

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