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论地方政府投融资平台的转型发展 

丁伯康

  始于2008年的全球经济危机也极大的影响了中国经济。2009年党中央、国务院果断决策,投入了4万亿元资金拉动经济发展,终于实现了我国经济的V型转折。但是,伴随着许多重点项目的资金配套和各地建设项目的实施,地方政府大量举债建设,造成政府投融资平台债务剧增。2010年国务院发出19号文提出对地方政府融资平台进行清理整顿,使得地方投融资平台转型发展成为当前业内的热门话题之一。现就对有关转型发展方面的问题剖析如下。 

   一、正确认识地方政府投融资平台的转型发展

这几年,在城市化高速发展的过程中,不少城市依靠地方政府投融资平台进行融资和建设,为地方经济社会发展做出了巨大的贡献,社会设施更加完善,城市道路更加宽阔,园林景观更加秀美。但是由于长期存在的地方财力薄弱,城市建设欠账较多的现状,不可能在短期内解决政府资金投入问题。资源匮乏、资金短缺和政府投融资平台实力薄弱的现实,时刻困扰着各级地方政府。加上我国财税体制改革的相对滞后,从中央财政到省财政、市财政、县财政,甚至镇乡财政,财力状况与现实投资需求呈反比趋势。需要做的具体事情越多,反而财政支持资金越缺乏。这种财政收支与投资责任之间形成的先天不足,导致地方政府不得不采取多种方式,多方面筹集资金,满足大批项目的上马需要。因此,自然而然的造成政企、政事不分,风险失控和融资管理混乱的问题。

    如何理解我国地方政府投融资平台“转型发展”的含义?从当前众多观点来看,认识是很模糊的。有的认为只要剥除公益性项目的融资任务,就意味着转型发展了;也有的认为只要把平台过去形成的公益性资产剥除掉,重新进入市场化经营领域就是转型发展了;还有的认为利用手中固有的资产,多搞点多元化投资和经营,再将盈利性的业务做强,就算转型发展成功了。凡此种种,这说明我们当前对“转型发展”还存在严重的误区。

  二、地方政府投融资平台的转型发展是历史的必然

  我们说地方政府投融资平台的转型发展是历史的必然,究其原因,主要是我国的城市建设速度加快而政府项目投融资体制和政府对投融资方面的管理,改革还不到位,造成在政府项目的融资、建设、管理和运营维护等方面存在资源缺乏和制度缺失的问题。

我国的城市化建设起步晚、水平低,与发达国家相比,不仅存在投入少、欠账多的问题,存在体制、机制方面的问题,还存在在投融资管理和投融资运作方面的操作问题。到目前为止,西方发达国家的城市建设已经搞了上百年,而我国开展大规模的城市化建设还不到十年。近年来我国城市化率也以每年超过1%的速度快速增长。根据国家制定的“十一五”发展规划,到2010年我国的城市化率将达到50%,2020年城市化率达到60%。照此计算每年我国将有一千多万的农民进城转为城镇居民。因此城市基础设施的建设和投资需求,将会在一个相对较长的时期持续增加,政府投融资平台的功能和作用发挥,也将是一个非常重要和长期的过程。因此,随着中国城市化建设的不断发展和逐步深入,全国地方政府投融资平台还要继续发挥其应有的社会职能,发挥更加强大的作用,所以此次的转型发展,不仅关系到国家城市化战略的顺利实施,也关系到国家财税体制和投融资体制的改革方向,其结果成功与失败都至关重要。

   三、转型发展应当引起各级政府领导的高度重视

   地方政府投融资平台运作的好与不好,关键的因素还在于政府领导的支持和不支持,或怎样支持。我们要按照清理、规范和整顿的具体要求,对承担公益性项目融资的平台,通过停止融资,关、停、并、转,实现转型发展;对承担公益性项目融资、建设、运营任务的平台,通过剥离融资业务,推向市场,实现自主经营、良性发展;对其它形式的政府融资平台公司,则要全部按照《公司法》的要求,面对市场,进行商业化运作。此次清理、整顿,还要求将地方政府项目融资职能和平台公司市场化经营主体功能进行明确划分,将地方政府融资平台真正打造成为按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度建立起来的、从事城市建设领域融资、建设和经营运作的市场化主体。 

   地方政府投融资平台的转型不是简单的做加减法,也不是应付了事,它是真正的将地方政府投融资体制和机制进行有效的改革和调整,从长远的观点,将地方政府投融资平台打造成为可持续融资和健康发展的机体。地方政府投融资平台转型少不了对现有的利益格局、资源和管理体系进行调整和重新安排,也难免涉及某些部门和领导的利益和冲突。大家如果不能站在全局的高度理解和支持这样的转型,如果各级政府领导没有敢于碰硬、集中资源加快发展这样的全局观和事业观,没有高瞻远瞩、统揽全局的魄力和决心,真正实现政府投融资平台的转型发展,也只是一句空话。

  四、转型发展要借鉴发达国家成熟的经验 

   美国的城市基础设施建设基本都是以市场竞争为主的,其基础设施的服务也主要由民间来提供,包括监狱和消防设施这样的社会服务机器也不例外。早在19世纪,美国就是依靠大量民间资本和利用欧洲资本市场,建立起了铁路运输系统。其他能源,交通运输,电信也都是由民间投资和经营,甚至许多学校、医院包括研究机构,也是私人投资设立或私人捐赠成立的。

   在日本这个国家,城市基础设施的建设有许多的实体参与,主要包括中央政府、地方政府、官方代理机构和私营的公司等。每个参与的实体虽然并没有法律上的明确划分,但是在具体的操作中,一般是由中央政府负责基本的、核心的和重大的城市基建项目。这些项目通常是流域性和区域性的项目,覆盖范围往往需要跨越几个地区;而地方政府往往肩负同本地居民日常生活直接相关的基础设施项目的建设任务;而官方代理机构和私营公司,通常融资和建设、运作那些可经营性的项目,包括有经营权或可以收取设施使用费,或能够自给自足的基础设施建设项目。这样建设的区域性、层次性和重要性就非常清晰。

   在法国和德国,这两国共同的做法就是分类运作。他们把城市基础设施分为两类,一类是非经营性的或社会效益非常大的项目,如城市道路、园林绿化、地铁等,这类项目完全由政府财政预算投入,如果财政资金不能满足投资需求,则政府是可以向银行提出贷款的。但是政府的贷款提案必须经过合法的听证程序和权利机构的批准,贷款的额度也必须要控制在政府财政长期预算的可偿还的范围之内,才可以操作;另一类是经营性的项目或是有收费来源的项目,如收费公路、城市供水、供气、污水处理、垃圾处理等,政府往往采取市场化的运作方式,全面允许民间资本进入,鼓励私人企业通过市场化融资,进行城市基础设施建设和运营,政府行使的只是特许经营监管和行业监督职能。

   从发达国家的经验和分析比较中,我们可以得到三个具有规律性的结论:一是要结合项目的地区性、流域性和规模性等特点,决定由中央政府或地方政府来投资建设;二是要结合项目的公益性(或非盈利性)、社会性等特点,决定该项目应由政府投资建设还是官方机构投资建设;三是对经营性或可收费项目,政府可利用市场竞争和民间资本来投资建设。因此,我国地方政府投融资平台的转型,也需要借鉴这方面的先进经验。

  五、转型发展要突破传统理念束缚,不断创新融资、管理的新模式 

   近年来,在我国城市建设领域的理论界和实务界,都围绕政府投融资平台的运作和管理,开展了不同方向和程度的研究,不少经验和成果可以为地方政府投融资平台的转型提供崭新的思维和帮助。

   根据国务院“新36条”有关精神,我们要紧紧围绕做好城市建设这篇大文章,解放思想,大胆改革,开拓创新。进一步拓宽市场化融资的渠道,创新融资模式,鼓励采取多种方式,吸引民间资本进入到城市的市政公用事业领域和城市建设项目中来。要通过产权转让、经营权转让、委托运营、股权合作、PPP(公私合作)等方式,多渠道、多方位的利用和吸引民间资金参与城市建设和城市运营。特别是对于有一定经营规模和运作良好的市政公用事业项目,完全可以通过市场化招商引资和项目融资的方式,进行转让融资和扩大利用民资,进行建设和运营。对于投资量大、公益性强的城建项目,也可以采取政府回购(BT方式)、财政补贴或“影子价格”等形式,进行融资运作。同时,还需要加大对金融创新产品和金融衍生工具的研究和应用,特别要重视研究如何将民间资本通过资产证券化、市政债券、产业投资基金等方式投入到城市建设领域中来。

   地方政府融资平台,要不断创新组织管理体制和运行机制。要按照建立健全现代企业制度“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求,打破原有的部门多头管理的旧体制;要以“注入经营性资产、赋予经营城市职能、完善市场运作机制”为手段,进一步建立健全投资、融资、建设、经营、偿债良性循环的长效机制;要加快以融资为第一要务的贷款机器向产业经营实体的公司化转型,加快以项目为导向的建设经营性平台向投资控股型的集团化企业转变,以满足快速发展的需要。

  

  六、转型发展要紧紧把握好方向和重点 

 实现地方政府投融资平台市场化、规范化、科学化发展,是此次政府融资平台战略转型的方向,是从根本上提高地方政府融资平台生存发展能力,加快我国城市化建设的有效途径。

 地方政府投融资平台的转型发展,主要应从以下几个方向上努力。一是如何从融资导向的企业转型为经营导向的企业;二是如何从资产导向的企业转型为价值导向的企业;三是如何从做大导向的企业转型为做强导向的企业;四是如何从多元化导向的企业转型为品牌化导向的企业;五是如何从资产经营型导向的企业升级为资本控股型的企业。

   地方政府投融资平台转型发展的重点,是要切实履行好政府赋予的五大职能。一是按照国家调控经济发展和产业布局要求,积极引导政府投资的方向,履行好政府投资导向的职能;二是对已经授权经营管理,包括控股、参股的企业实施好股权管理,规范好企业经营,提高投资效益,确保国有资产的保值增值,履行好股权管理职能;三是通过并购重组、资产、股权出让等多种形式,拓宽融资渠道,创新融资手段,履行好为政府项目建设筹措资金的职能;五是通过实施城市规划建设项目,将市场化和公益性有机结合,打造好优势主业,加速资本扩张,提高自身盈利,履行好为财政减负的职能。 

   在当前经济金融形势面前,我们不仅要紧紧把握好转型发展的方向和重点,还需要从环境塑造、战略布局、功能调整、理念创新、守正出奇等多方面,着力解决制约平台建设和转型发展的战略问题。各地政府要重视结合“十二五”发展规划,把国有资产经营管理方案与融资平台的战略规划工作,提高到关系地区发展和城市进步的高度,才能顺利实现地方政府投融资平台的战略转型,探索一条有中国特色的城市建设和发展新路。

(注:丁伯康博士系中国城市投资网首席经济学家、清华大学职业经理训练中心特聘专家、中国现代集团总裁。此文按照作者在2010年全国城投联络会连云港专题研讨会上的报告录音进行整理,部分内容有删节) 

 

2014年11月03日

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