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中国的澳门威斯尼人app下载诞生于上世纪90年代开始的政府经营城市的大背景下,主要服务于城市基础设施建设。这种特殊的背景决定了澳门威斯尼人app下载的发展与城市整体发展的大格局紧密相关,并随着经营城市理论和城镇化实践的不断深化、完善而发展壮大。

 

一、城投行业产生的原因

1、分税制改革导致地方政府财权和事权不匹配

地方政府积极构建融资平台的主要原因在于分税制改革后地方政府财权与事权不匹配。1994年我国实行分税制改革,极大地改变了中央政府和地方政府财政收入支配能力,而支出责任之间的划分并未做出相应的调整。1994年实行分税制后,地方财政收入占比急剧下降。随着经济社会发展,地方政府既要支持地方经济发展,又要履行相当的事权,而且这些事权的刚性较强;而且近年来随着城市化率的提高,城市基础设施投资所需支出基数大,且快速增长,这些因素导致了地方财政收支缺口加大。

2、国家预算法对地方政府举债的约束

1994年颁布《中华人民共和国预算法》第二十八条规定,地方各级政府的预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。一方面,地方政府财政收入无法满足财政支出需要;另一方面,地方政府不得列赤字,不得举债。在这种背景下,地方政府开始组建澳门威斯尼人app下载,利用澳门威斯尼人app下载进行银行贷款和发行债券,来筹措城市建设资金。澳门威斯尼人app下载因此成为地方政府的一个比较理想的预算外资金运作平台。

二、城投行业发展的四个阶段

1992年上海成立全国第一家澳门威斯尼人app下载,初步建立“政府主导、企业参与、市场运作”新型投融资体制以来,澳门威斯尼人app下载的数量不断发展壮大。根据对全国多家澳门威斯尼人app下载的研究经验,我们发现澳门威斯尼人app下载的发展大致经历四个阶段:

1、创业初期阶段。澳门威斯尼人app下载是因地方政府为解决城市基础设施建设资金所需而设立的政府融资的变异窗口。在政府信用和有限财力支持下,澳门威斯尼人app下载在一个较短的历史阶段内,集中地方政府资源,负责城市基础设施建设、投资和融资工作,使城市化有了一个发展的基础。但这类澳门威斯尼人app下载基本上还没有进行市场化运作,往往没有自主选择项目的权利,也没有项目建成后的管理权,更不享受项目的投资收益,极有可能成为“代筹资、代投资、代出纳”的“三代”公司。

2、探索成长阶段。随着政府投融资体制改革的深入,按照城市资源统一管理、提高资产利用率和提高资金运作效率的思路,政府对澳门威斯尼人app下载的支持力度加大,向澳门威斯尼人app下载注入优质资产,出台支持性政策。在这个阶段的澳门威斯尼人app下载已经具有了一定的资源和资产规模,但是由于基础设施资产流动性较差、土地资源变现的制约条件太多,导致澳门威斯尼人app下载融资的主要途径依旧是银行贷款,缺乏一些新型的、多元化的融资工具的利用,在偿债机制方面还不够完善,这类公司大多存在可持续融资的困难。

3、高速发展阶段。澳门威斯尼人app下载集中资源整合、建立偿债机制,多元化融资格局已初步形成。在这个阶段,集团已经和政府达成共识,根据自身的资源状况,按照公益性项目、经营性项目和准经营性项目进行分类、分层次运作,通过对城市资源的整合和优化重组,初步形成若干业务板块,建立了多元化的融资渠道。同时,正在努力构建债务偿还保障机制来弥补公益性项目的不足。以资本运作为核心,以市场化经营为手段是这一阶段的特征。

4、转型跨越阶段。进一步构建核心业务,形成投资收益良性的资金循环供应链,同时建立起科学的管理与控制体系。在澳门威斯尼人app下载演进的基本规律的支配下,集团化、市场化、规范化发展是战略转型的主要方向,也是企业从根本上提高生存发展能力,加快城市化建设的有效途径。

三、城投行业主体的分类

城投行业的市场化运作主体,基本可以界定为地方政府设立的投融资平台企业。根据地方政府融资平台的规模大小、产业特征和主导区域等指标,我们又可将城投行业的主体分为综合性澳门威斯尼人app下载、行业性澳门威斯尼人app下载、区域性开发公司和区县级澳门威斯尼人app下载等四大类。

1、综合性澳门威斯尼人app下载。政府为了整合城市资源、实现城建融资、统筹项目建设以及提供公共服务而设立的综合性投资公司,具有资产规模大、业务范围广、投融资主平台等特点。在我国,各类综合性澳门威斯尼人app下载主要有,城市建设投资集团、城市建设开发集团、城市投资发展集团、城市投资控股集团、国有资产经营控股集团等。

2、行业性澳门威斯尼人app下载。投资领域和经营范围主要集中在国民经济某一特定行业,通常在交通、水务、能源、地产、旅游等行业设立。最典型的行业性澳门威斯尼人app下载就是重庆“八大投”,即重庆市高速公路发展有限公司、重庆市高级公路建设投资有限公司、重庆市城市建设投资有限公司、重庆市建设投资公司、重庆市水利投资有限公司、重庆市开发投资有限公司、重庆市水务集团、重庆市地产集团。均由政府牵头整合各类分散的行业资源而设立。

3、区域性开发公司。通常是依托某一区域,如开发区、新区、园区等而设立的承担政府职能且公司化运作的建设投资主体。这类公司的主要特征是立足本区域,获取的主要资源和承担的责任均来自本区域内,同时作为区域开发的投融资和建设平台,有的区域开发公司还享受一些有别于传统城区的特殊政策扶持。

4、区县级澳门威斯尼人app下载。2009年,国家推出“四万亿”经济刺激计划,不少地区的区县政府,为了通过城市化促进经济增长,区县级澳门威斯尼人app下载应运而生。这类澳门威斯尼人app下载普遍具有资产规模小,可运作资源少和受到限制条件多等不足,加上区县级财政和土地收入普遍不高,平台成立较晚、治理结构不规范、综合能力较弱等特点,在后续运营中相对困难较多。

四、城投行业发展的基本经验

1、政府的大力支持

根据城建投资公益性强、收益性弱和流通性差的特点,上海城投建立了以财政资金为基础,以资金注入为补充的“还贷机制”,通过专营权有偿转让、资产盘活、并购重组等方式,为企业带来充沛的现金流和优质的资产,实现了债务的良性循环。同时为减轻偿债压力,增强企业投融资能力,上海城投协调政府设立城市基础设施项目偿债基金,从2003年起,每年拿出20亿元(2008年调整为40亿元),作为公益性项目的还款来源,并列入当年财政预算。上海城投成立以来,政府累计拨款已达到950亿。近年来,每年财政拨款均超过100亿元,占每年企业投资总量的50%

重庆城投则以政府赋予的“城建土地储备中心职能”和“路桥建设资金平衡总账户职能”,逐步形成了土地变现收入、财政拨款注入、路桥年票收入和股权投资收益作为自筹资金的四大来源。四大来源自筹资金额约占同期融资总额的四分之一,基本解决了建设项目的资本金来源问题,并正在努力不断提升自筹资金所占比例。

武汉市政府对武汉城投也给予大力的支持。主要包括:划拨水务集团、燃气集团等优质资产;供水和排水的特许经营权、停车场站经营权、城市道路临时停车权等特许经营权;划拨新区、黄埔新城等土地资源,保证武汉城投集团在一级土地开发中的绝对优势;赋予武汉城投集团很多城市空间资源运作和经营权。2008年一次性财政拨款60亿元,其中4亿元用以补充资本金;通过武汉市政府的信用托底,武汉城投获得3000亿元的银行信用额度;政府财政补贴逐年增加。

杭州市明确杭州城投的资产除公交、水务、能源、城建、固废、置业等行业的划拨资产外,还包括经市政府同意由澳门威斯尼人app下载出资建设的市政道路、河道两侧及绿地周边可开发的土地资产,以上资产范围内投资经营管理的城市土地及地上地下的空间经营、设施冠名经营的收益,地下管线统一建设经营、道路停车设施经营的相关收益。此外,杭州市明确财政按原口径每年投入的市政建设资金、出让土地中的市政配套费、1/3的级差地租划入杭州城投。

2、超前的运作理念

在武汉市,原有城建投资的资金管理体系,是经过武汉城投、代建单位等多个环节的逐层、多头支付,才能完成的。其模式弊端较多,一方面,资金分配环节多,在途时间长,资金效率低;另一方面,资金供给方(包括财政、银行、武汉城投)与资金的最终支付过程分离,不能及时、有效监督控制资金使用情况,资金安全难以保障。此外,挤占、挪用城建资金的现象难免发生,管理不好,还会导致财政违规和经济犯罪。

为了适应新的投融资管理要求,武汉市政府提出了信贷资金“集中管理、统一直付”的模式,并逐步推广运用于全市建设资金管理。2005年国家开发银行与武汉城投首创了城建资金“集中管理、统一直付”的模式。武汉城投作为武汉市政府指定的城市基础设施建设、筹资主体,集中管理和运用来自于财政、政策性贷款、商业性贷款、发行企业债以及其他来源在内的各项城建资金。

在武汉市政府主导下,由市发改委、财政局、建委等职能部门制定并下达年度建设及资金计划,武汉城投负责统筹建设及资金计划实施,成立资金管理中心具体负责统一筹集、使用全市城建资金;资金由资金管理中心根据建设计划、资金计划和用款主体支付申请,在对具体项目工程进度等付款条件逐笔审查基础上,通过银行系统直接付到施工单位、被拆迁单位等最终收款人,而不经过任何中间环节。

南京城投根据产业发展理论,依据国资委对其进行“三个主导业务、两个培育业务”的产业界定要求,结合现有资源和能力,确定公司未来五年乃至更长时期内所涉及的产业领域主要是:以公用事业,市政建设,园林旅游为主导业务,以房产与土地开发、数字城建为培育类业务,形成“三主两铺”的产业互动格局,最终实现基于城建和公用事业领域的多元化发展战略。公用事业,市政建设,园林旅游等主导类业务,是南京城投存在的根本所在,也体现公司与其他政府投融资平台的差异所在,未来将不断的巩固、强化和发展,顺理其偿债机制和经营机制;对于以保障房为核心的房产与土地开发、以市民卡和智慧交通为核心的数字城建等培育类业务,既符合南京城投的战略定位,又代表了公司未来的经济增长点,将不断增加投入,提升其经营规模和绩效,为公司的持续发展提供利润支撑。

根据事业部制设立要求,南京城投组建公用保供、市政建设、园林旅游、住房与土地开发、数字城建等五大产业平台,按照“投资、融资、建设、经营、管理”一体化的模式进行各业务板块的整体运作,并在这五个产业平台下再设若干专业的产业集团或项目公司,负责具体业务的经营。同时,公司下设城建资产运营中心,对资源整合过程中清理出的与各平台无关的资产或企业(股权)进行统一经营管理,提高国有资产经营效率。

南京城投“五大产业平台”中,公用保供平台负责水、气、公交、环境等公用事业投资与运营,以现有南京公用控股(集团)有限公司为主体,下设水务集团、公交集团、燃气集团、环境集团等专业化的产业集团。市政建设平台负责市政道路建设及相关产业投资与开发,以南京城市建设控股有限公司为主体,下设专业的城建项目公司,负责市政道路项目管理、隧桥管养、场站建设、路桥施工及项目配套业务,统一协调市政建设项目前期、建设管理、竣工决算、跟踪审计及外部市场拓展等。园林旅游平台主要负责城投集团承担的生态环境、历史文化保护等项目的投资、建设、开发与旅游不动产的经营管理等业务。住房与土地开发平台负责集团承担的保障房及土地开发任务的投资、建设及经营管理。数字城建平台负责数字城市建设项目的融资、投资、建设与运营管理。

3、灵活的融资手段

综合性澳门威斯尼人app下载,使用财政性资金用于城市基础设施建设是普遍的方式,但远远满足不了城建资金集中化、大规模的需求。这也迫使它们不断创新、探索新的融资方式。

1)利用保险资金。上海城投与泰康保险设立“泰康上海水务债权计划”,定向募集资金20亿元。而重庆城投则发起成立了安城保险公司,目前正在通过增资扩股,引进大型金融机构、全国性或全球性企业作为战略投资者,致力于搭建以基础建设为主要投资方向的资产管理平台。

2)扩大利用率。武汉城投积极争取世界银行贷款、亚洲银行贷款和外国政府贷款,协议利用外资5亿美元,实际到位资金折合人民币21.8亿元。在国内同类城市中,名列前茅。国家利用外资主管部门、河北省发改委等地方政府部门,都曾专门发文推广武汉市利用外资的成功经验。

3)股票上市融资。原水股份有限公司是上海市自来水行业的上市公司,该公司利用直接融资手段,建设投资额达30亿元的城市基础项目——黄浦江上游引水二期工程,日供原水能力达560万立方米,实现了利用社会资金投资建设城市基础设施的目的。天津城投集团旗下的天津创业环保,是一家在香港和上海两地分析股票并上市的公用事业企业。南京城投主要是通过旗下的南京中北公司(上市公司)在股票市场进行融资。

4ABS模式融资。20057月,中国现代集团在向南京城投提交的资本运行战略研究报告中,针对性地提出以资产证化方式融资的建议。2006年南京城投以未来4年的污水处理收费收益权为基础资产,成功发行了国内首只以市政基础设施收费收益权进行资产证(ABS)的产品,直接融资7.2亿元,弥补了基础设施建设资金的短缺,隔离城建领域各证化资产的风险,也增加了企业的财务灵活性、拓宽了新的融资渠道。2011年,南京城投再次以污水处理未来现金流作为基础资产,发行13.1亿元资产证化产品。

5)个人委托贷款。南京城投在秦淮河治理工程中通过民生银行用个人委托贷款的形势(年息4%,略高于国债利率,期限5年,一年后可回购)向居民募集了3亿资金,收益以秦淮河周边土地增值为保障。

6)新型股权融资。上海城投通过转让子公司股权的方式,引入了国际一流环境运营商美国废物管理公司,成为战略投资者,提升集团在环境领域的综合实力和竞争力,同时实现存量资产的变现9.7亿元。上海城投与建银国际共同成立的环保基金首期募集资金18亿元已经到位,其中上海城投出资6亿元,出资人还包括上海电气、上海城建、上海建工等。投资方向为可替代能源与清洁技术;环保新材料及新材料技术等。

重庆城投则在孜孜不倦的追求金融控股公司目标,实现金融业务和资本运作业务的不断创新,开拓新的经营业务市场。适当介入保险、银行、证、基金、租赁等金融行业,不断扩充公司的金融资产比例。积极研究组建股权资产经营管理公司,专门从事股权资产方面的资本运作,包括以股权资产为主的资产处置,产权交易,证投资,项目担保,以及投资理财服务和利率调期等有关业务,增加造血机能和筹资的新渠道。

4、完善的风控体系

上海城投重视信用资源的储备,积极争取商业银行给予授信,在授信管理中保持两个基本比例。即:授信总额与总资产之比为1:1,时间用信与授信总额之比为1:2。上海城投建设的集团信贷管理体系,覆盖了166家控股企业,对所有企业的银行授信的申请和使用实行“总量控制、分级操作、动态控制”,在保证基础企业自主经营,自负盈亏的前提下,根据集团发展战略需要,实现了信贷资源的有效配置和债务总量风险的控制。

重庆城投则在信贷融资过程中坚持“三大平衡”原则。即净资产与负债平衡,现金流平衡,资金投入与来源平衡。公司始终把资产负债率控制在60%左右,把贷款额度保持在授信额度的1/3左右,维持净资产与负债1:1.5左右的水平。搞好现金调度,保证现金需求和供给的基本平衡,实现现金流的良性周转,保证企业正常运转。在接受政府部门下达的具体投资建设任务时,坚持经济规律、价值规律和市场原则,接受能够胜任的任务,必须要有相应的资金注入或者通过特定的赢利模式回收投资。

对于内部财务管理,杭州城投成立了内部资金结算中心。通过委派财务经理、设立资金结算中心等形式加强财务管理,对公司系统资金进行实时监控,以及时了解系统资金存量和资金流向。同时,在全系统推行了全面预算管理。此外,加强内部审计工作,建立了公司系统内部审计制度,建立健全了下属各单位的内审机构,构建内审网络,实施了对有关单位领导干部离任审计、财务收支审计和重点工程跟踪审计。

南京城投对财务风险的管理主要是通过建立城建偿债机制来实现的。目前南京城投为确保公司正常运转,避免成为代筹资、代投资、代出纳的“三代”公司,在南京市政府的支持下,于2004年开始设立城市建设发展基金,主要作用是为了进一步完善城市建设公益性项目偿债机制,维持公益性项目融资工作的良性循环,是用于公益性项目融资偿债的专项资金。

为了有效控制对外担保风险,南京城投制定了《担保管理办法》,要求集团公司及所属企业原则上不得对外提供担保,如因特殊情况确需担保的,不论数额大小一律报集团董事会审定,并由借款企业或与借款企业有关的第三方提供反担保。在担保金额方面,要求对外担保金额不得超过净资产的50%

5、规范的治理结构

2006年之前,鉴于管理能力有限,上海城投依照核心产业板块分别组建了路桥、水务、环境、置业四大事业部,实行对所属20多家企业的分级管理模式。2006,在管理能力不断提升的基础上,即停止了事业部制的运作模式,实现由总公司直接对所属第二层次企业的扁平化管理,推动管理流程优化重组。

2010年,上海城投管理层已经从最初的7层收缩到4层,直属单位及其成员企业从270余家收缩到160家左右,管理效率得到有效提升,管理成本得以明显下降,初步形成了分业经营、分类指导和分级管理的管控体系。与此同时,借助世博会等国际大型活动的举行,上海城投注重遵循公共产业的规范、透明、高效运作。进一步深化改革、优化基础运营管理,通过确保基础设施运营安全和设施完好,建立窗口服务规范等,推动服务创新和品牌建设。通过品牌服务,既体现政府性投资公司的使命责任,又体现市场化主体的运作特征,聚焦质量、成本和效益,聚焦精细化管理,更好地促进均衡持续成长,不断提升核心主业的综合竞争力。

武汉城投以资产为纽带建立母子公司管理体系,对所属企业行使国有资产出资人权益。所属企业的日常生产经营与管理通常由企业自身负责,公司主要对战略规划、国企改革、安全生产、资本运作等重大事项进行决策、指导、监督与服务,对公用事业服务进行指导和协调,并进行目标管理和考核奖惩。

杭州城投的母公司作为投资主体,主要负责资本经营,而子公司负责具体生产经营。公司通过向下属公司委派董事、监事、财务经理和对下属公司实施工资总额控制等方式行使决策管理权。公司根据下属企业不同业务类型,从企业效益、企业运营、客户满意度、内部管理等方面实行绩效考核。投资决策方面,公司为下属子公司设定了一定的投资权限,按不同投资额制定合理的投资决策流程。内部控制方面,公司实行内部审计制度,对公司和所属子公司的财务收支和经济活动进行内部审计监督。公司的全资、控股公司未经董事会批准不得为其他企业进行经济担保。

南京城投在组织架构设计上,根据公司的任务和资产规模,拟将组织架构设计为公司总部、控股平台、专业公司三层结构。公司总部作为战略投资中心,主要承担战略规划与投融资管理等职能,工作重心是决定公司中长期投资、关注企业中长期利润;公司下设若干专业控股平台,按照“规划、融资、建设、运营、管理”五位一体的模式进行各业务板块的整体运作,工作重心是有关利润的竞争性战略决策,关注企业短期利润与现金流,承担经营绩效指标。

在具体的管控上,南京城投采取分权制管理模式,公司总部对下属控股平台主要从战略、财务和人力资源等三个方面进行管控,确保公司整体战略目标的有序分解和落实;控股平台根据专业公司的特性、在平台上的重要性、股权大小、领导对其管理的要求等因素,采取财务型管控、战略型管控或运营型管控等集分权程度不同的管控模式,确保集团公司系统的有序运营。

 

                                                    (李永生  编辑)

2014年02月12日

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