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    2009年以来,在国家刺激经济复苏政策引导下,地方政府组建了众多的投融资平台,进行大量债务融资活动,用以推动交通、城建、水利等基础设施和公共事业项目建设。然而,在当前全球经济复苏艰难,国内经济发展中的“两难”问题增多的情况下,地方政府投融资平台融资需求居高不下,其隐含的债务风险及其对地方经济发展产生的不利影响正逐渐显现,亟需引起警惕和关注。
    一、控制融资平台举债规模
    针对目前地方政府融资平台公司现状,要按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)等文件规定进行清理规范,防止平台公司数量盲目增加、债务规模不断扩大。严格控制新增贷款和债务规模。依据国发[2010]19号规定,地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任,实现融资平台公司债务风险内部化。因此,平台公司债务规模应当严格控制在公司偿债能力范围内。经清理整合后保留的融资平台公司融资行为必须规范,融资和担保要严格执行相关规定,向银行业金融机构申请贷款须落实到符合条件的项目。银行当前既不能放任该类贷款继续增加,聚集信用风险,也不能操之过急,快速压缩贷款规模,使项目烂尾产生“多米诺骨牌”效应。目前的主要工作是管理好存量贷款,保证信贷资金的合规使用,同时调整优化贷款结构。对于问题贷款,首先得保证利息偿付顺畅,同时通过分期还款计划逐步压缩贷款规模。为防止集中度风险、流动性风险,应对政府融资平台贷款实行总量控制。
    作为任何一个城市,政府的举债都应该是有合理限度的。要制约地方政府过度负债、盲目投资的冲动,让投融资平台成为一个受约束的平台。这就需要建立一个地方政府债务规模控制和预警机制,无论是地方政府通过投融资平台的贷款行为,还是不同形式的发展行为,都应当要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配。在这方面,可以借鉴发达国家政府债务管理指标体系,综合运用债务负担率(债务余额与GDP的比率)、债务依存度(当年债务增加额与总支出的比率)、偿债率(当年债务偿还率与当年可支配收入的比率)等指标,来测算地方投融资平台债务的规模,并通过将各项指标的实际值与国际和国内警戒标准相比较的方法,将指标的风险状态归并于风险较低区、风险较高区和风险极高区三种状态,从而判断和计算地方投融资平台债务的运行状态和风险指数,预警风险的现状。确保债务规模保持在安全、合理的范围之内。一旦风险监测指标超过设定的警戒线,相关管理部门应当立即采取措施使之降低到警戒线以下。
    此外,应当着手对地方政府投融资平台进行规范化、透明化的改革。提高地方政府投融资平台的透明度,推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐形负债向及时公开披露的合规的显性负债转变,改变当前信息披露严重不透明的状况。建立地方政府投融资责任制度,无论是地方政府通过投融资平台的贷款行为,还是不同形式的发展行为,期限必须尽可能与政府任期相一致,同时在地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下,适时探索实施地方政府财政破产制度并追究主要领导人的责任。
    二、进行城市建设与财政投入的合理规划
    根据政府职能的要求,地方政府担负着提供社会公共产品的责任,并且随着经济发展,对于社会公共产品的需求与日俱增。但实行分税制之后,地方政府财力和事权不匹配、事权过多与财力不足的矛盾越来越突出。因此,地方政府投融资成为了解决这一矛盾的普遍选择。地方政府投融资平台的高额负债增加了政府的财政负担。由于地方政府投融资平台项目贷款的还款来源都列入政府财政顶算,并报当地人大常委会审议通过,因此地方政府成为贷款的最终还款人。也正是由于有了地方政府的财政担保,各大商业银行才敢于向实力并不雄厚的政府投融资平台大量放贷。但是,投融资平台的高额负债形成的还款压力增加了地方政府的财政负担。
    因此,城市基础设施建设要和财政投入相结合。财政支持和地方政府的投融资活动一定要进行有效的对接,市场资产率达到一定的界线,如65%,70%时,必须马上发出预警信号。政府财政部门必须无条件的注入资产,或者注入资金,只有这样结合起来,整个城市建设的融资才能控制住风险。
    目前在国内已经有比较成熟的风险防范和控制经验。有的地方通过把城市建设基金办公室,或者城市建设债务偿还办公室与澳门威斯尼人app下载合署办公,有的地方将财政资金和政府的负债进行联合捆绑,每年通过财政资金投入一部分,土地的转让收入投入一部分,其他国有资产转让的收益再投入一部分,形成城市建设债务偿还基金,作为未来偿还政府负债的长期的保障。例如,每年投入两、三个亿,十年就是二三十个亿,日积月累,积少成多,这个规模也是相当可观的。城建偿债基金建立起来以后,就可以多做政府债务调节和偿还的事情,能够在城市建设融资的动态过程当中,保持一种相对的平衡关系,不至于出现以往有的城市出现的债务链即将断裂,甚至把城建平台关闭的情况。
    在肯定地方政府投融资在缓解财力与事权矛盾、满足城市基础设施公共产品供给上发挥重大作用的同时,也要看到在实际操作中,由于地方政府投融资管理体制的不完善,导致诸如偿债风险日益加大,一些地方政府违规或变相提供担保等问题日益严重,威胁着经济的健康发展和稳定。因此通过管理体制的改革创新,才能进一步促进地方政府财力与事权的匹配,更好地满足城市基础设施的供给。
    此外,地方政府要加快地区经济发展速度,努力拓展财政增收空间,积累财政实力用于消化贷款欠款,树立新增财力首先用于消化赤字债务的意识。实行规范的部门预算和综合预算,并严格按预算执行。结合地方政府财政资金状况,区分轻重缓急,合理安排预算支出,适当安排财政专项还贷资金,制定新旧贷款本息还款计划,每年在预算内安排一定数量的资金用于偿债,并根据财政情况和还债需要逐年增加,逐步偿还地方政府融资平台的贷款本息。
    三、充分发挥资本市场资源配置和风险组合功能
    为应对政府投融资平台的风险,应当着手对地方政府投融资平台进行市场化改革,进一步完善投融资体制。让地方政府直接面对市场,提升直接融资能力。在市场各方力量的共同监督下,促使地方政府规范借贷行为,控制债务风险。对一些大型基础设施项目,如桥梁、污水处理厂等可以采用BOT、TOT、BT等经营方式,从而减轻地方政府的财政负担。
    对现有资产资源进行优化整合,也是防范债务风险的有效手段之一。可以通过引进民间投资等市场途径,促进投资主体多元化,改善平台公司的股权结构,形成一批规模大、实力优、抗风险能力强的投融资平台公司,使其真正成为地方政府强化宏观调控能力、合理调配资源、促进经济结构调整的重要平台。
    政府部门应当积极创造条件推动市政债券、REITS产品等的发行,鼓励这些融资平台发行企业债券和资产证券化产品。从各地基础设施的建设情况看,通过债券发行等形式筹资建设的项目,往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束,这与债券发行所引入的各种市场约束机制密切相关,例如投资银行和会计师、律师、评级机构的参与等等,促进了项目投融资行为的规范化。同时为减轻融资平台债务对地方经济发展的影响,还可以尝试运用更为市场化的投融资方式来经营基础设施项目、进行开发区或科技园区、新城的建设和开发,其主要手段包括进行更为灵活的融资结构安排、尝试夹层融资及创造条件申请设立产业投资基金等。
(作者系中国城投网首席经济学家、清华大学卓越学堂教授会成员、中国现代集团总裁)
                                                       (供稿:党群工作部  李永生)

2013年07月24日

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融资平台债务风险对地方经济影响不可忽视

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